我国电子文件管理亟待完善的措施

  中国人民解放军南京政治学院上海校区 陈晓晖 赵屹

电子文件带来的挑战要求档案管理工作进行彻底转变，不是渐进式的量变，而是根本性的质变。我国当前实行的双套制归档策略只是渐近进程中的一种过渡性手段，这项措施实行的时间越长，越不利于电子文件管理工作的与时俱进。当前我国亟待在国家层面上将全程管理和前端控制确定为整体文件保管策略。这是一项相当复杂的系统工程，意味着扩大档案管理范围，颠覆传统管理理念，重新塑造业务流程，乃至达到政务流程再造。目前，我国电子文件管理亟待完善如下措施：

制定电子文件管理国家战略

电子文件管理国家战略，就是从国家层面和战略视角对电子文件管理全局性、基本性、长期性问题所进行的目标定位、统筹规划和基本制度安排。是一个国家对电子文件管理工作的基本态度和总体思路。其实质是用战略的眼光来研究和解决电子文件的管理问题。①目前我国各地区、各机关的电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性特征，缺少国家层面的整体设计、统一规划、战略部署与方法指导，这种情况如果不及时加以改变，就很难保证当代社会电子文件的科学管理、完整保存和有效利用，国家将会为此付出高昂的经济成本和社会代价。加强顶层设计，制定和实施我国电子文件管理的国家战略已经迫在眉睫。②

确立电子文件全程管理体制

随着电子文件在我国档案管理对象中所占比例愈大，管理好电子文件的需求愈强烈，改革我国文档管理体制的愿望愈迫切。全程管理是电子文件管理的基本原则之一，根据这项管理原则，需要确立国家电子文件全程管理的体制。电子文件从形成到处理、归档、利用，中间经过很多环节。哪一个环节职责不清、制度不明、考虑不周，都可能造成对电子文件真实性、完整性、可用性、安全性的危害。由档案机构跟踪和监控电子文件全程可以最大限度地避免这些危害。因此，及早确立电子文件全程管理体制，明确各方面的职责要求，就显得非常重要。

确立电子文件全程管理体制是在国家和地方电子政务的总体框架下，在规范、标准的文件格式和数据结构基础上，将电子文件从形成起就纳入档案管理的视野。把电子文件形成、电子文件处理、电子文件归档和电子档案管理作为一个整体，统一规划、统一设计、统一流程、统一标准，确保文件机构内部、文件机构之间、文件与档案机构之间有关电子文件信息的及时流动与管理，实现电子文件文档一体管理的无缝衔接。国际档案理事会电子文件委员会曾经指出：“在电子文件领域中，我们应该在设计信息系统时就对档案管理需求予以考虑，在电子文件的整个生命周期中对电子文件要进行认真控制……无权干涉现行文件的档案馆会发现他们在处理电子文件时处处受制。”③对于电子文件管理来说，确立全程管理体制是电子文件运动客观规律的内在要求，管理符合业务流程优化的基本精神，也是先进国家电子文件管理的基本经验。

确立电子文件全程管理体制就要改革当前我国的文件管理体制和档案事业管理体制。其关键在于改国家档案局为国家文件与档案局④，由它统管全国文件、档案工作事务，制定电子文件全程管理的各项政策、制度，对电子文件的生命全过程进行统一有效的管理。同时各级档案局更名为文件与档案局，使档案机构全程监控文件管理“名正言顺”。⑤

体制的变革是根本性的，也是相当复杂并存在许多问题的。但是，对于我国电子文件发展的未来而言，它又是必要的和必须的。2010年1月，中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《电子文件管理暂行办法》中确立由中共中央办公厅、国务院办公厅、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国家档案局、国家保密局、国家密码管理局、国家标准化管理委员会9部门组成的国家电子文件管理部际联席会议制度来确定我国电子文件管理的国家政策，可以说是在体制改革上向前迈出了探索性的一步。它对于我国未来的电子文件管理工作必将产生重要影响。

明确电子文件管理流程

档案管理对电子文件形成的介入需要在体制确立的基础之上明确电子文件管理流程。它包括对其创建、管理和处置，即在电子文件从形成、运转办理、传输、存储到转换为档案或销毁的完整生命周期中，以特定方法和原则对其进行创建、加工、利用、保管，使其完善并获得必要功效的行为或过程。

我国传统文件、档案管理的特征是分阶段管理，对于我国当前的电子文件管理来说，传统的分段式流程存在许多弊端，必须基于业务流程优化的理论对我国文档管理的整体流程进行系统分析和科学的整合。从考虑档案管理的专业需求出发，梳理整个电子文件管理流程，将保障电子文件真实性、完整性、可用性、安全性的实现条件融入电子文件生命周期各个阶段的管理当中，把需要和可能在文件形成阶段实现或部分实现的管理功能尽量在同一阶段实现，并由档案机构对整个文件管理流程进行监督，以严格控制电子文件质量。

国际档案理事会电子文件委员会编写的《电子文件管理指南》将电子文件生命周期划分为三个阶段：设计阶段、形成阶段、维护阶段。明确电子文件管理流程是设计阶段的重要内容。明确电子文件管理流程就是明确流程中电子文件的形式、内容与结构、文件格式、系统失效的可能性等，确定电子文件的归档范围、归档时机、归档方式和归档要求，明确保存电子文件所依靠的技术，落实保障电子文件真实性、完整性、可用性、安全性的具体措施。通过明确电子文件管理流程，充分考虑电子文件的档案管理需求，将一体化的管理模式落到实处，构建起从文件形成（包括文件形成前文件管理系统的设计）到文件作为档案保存和利用的管理过程中连贯一体的管理模式。明确电子文件管理流程有助于对电子文件的管理进行统筹规划，将电子文件管理需求融入管理过程中。有助于整合文件管理功能与档案管理功能，使二者有效衔接。在电子文件的运转过程中同步完成档案著录、信息捕获等功能，把电子文件涉及的档案管理问题在电子文件现行阶段一并解决。

目前国内外法律界在关于电子文件能否成为证据的问题上，开始关注和重视电子文件的管理流程。例如加拿大国家证据法中判定电子文件能否成为证据有两条原则：一是“要在正常而原始的业务流程中形成的文件”才能被采纳；二是证据的价值要依据“文件形成的环境”来决定。可见，流程的确定对于保证和实现电子文件真实可靠具有决定性意义。通过确定流程实现档案管理的介入和控制，使具有档案价值的电子文件得到确认与维护，使形成的电子文件真实可信，可资为凭。

2010年7月结项的国家哲学和社会科学基金档案学项目《电子政务环境下电子公文流程分析与设计》对电子公文流程进行有效的抽象，从整体和全局上设计了一个适合我国国情的、满足全程管理需求的处理模型——“保存即归档”模式，该模型可以为我国国家整体电子文件管理流程的确立提供参考和借鉴。⑥

开发电子文件管理系统

电子文件管理系统是办公自动化系统与档案管理信息系统合而为一的计算机管理软件。这种系统是针对某一个或若干个机构的电子文件，从电子文件的生成开始，到电子文件的运转处理，到一部分电子文件转化成为电子档案，到电子档案的管理与提供利用，到对电子档案进行迁移或销毁为止，能够（通过网络）对文件的整个生命周期进行相应控制与有效管理的计算机自动化管理软件系统。这个系统能够自动记录电子文件的元数据和各种背景信息，能够对电子文件和电子档案进行管理与提供利用，能够保证电子文件与电子档案的行政有效性和法律证据性，同时也能够汇入纸质档案等的管理信息并对其进行管理。

电子文件的管理需要在预设好整体流程的基础之上开发电子文件管理系统。通过电子文件管理系统的开发达到流程设计中的各项要求，实现电子文件生命周期的全程管理和监控措施。电子文件管理系统要与单位业务系统无缝对接，采用技术手段既将电子文件全程纳入档案管理视野、满足档案管理需要，又有利于高效、方便地开展业务工作。

电子文件管理系统应该具有三大特点：一是具有“捕获”功能，可以对管理范围内的电子文件本身及其各类背景信息进行获取；二是具有完备的元数据体系，以便确保电子文件的真实性、完整性；三是具有完备的网络功能，以实现电子文件管理的高速化和连续化。我国当前的多数信息系统还不能保证电子文件的档案凭证价值的实现，这些系统不是真正的电子文件管理系统。

记录电子文件背景信息

电子文件管理系统应具有科学、准确的记录功能，随时将需保留的信息记录下来，必要时对电子文件采取跟踪记录的方式。记录包括系统的自动记录和必要的人工记录。其所记录的信息最主要的是背景信息。电子文件内容信息形成的同时也会形成相关的背景信息，这些背景信息反映了文件形成过程中的各种联系。记录的目的是保证电子文件的原始性、真实性。在有效系统中记录的电子文件背景信息具有原始性，可以成为证实电子文件真实可靠的有效依据。因此，应该将具有保存价值的电子文件的必要的背景信息一并记录下来并实施有效的控制。记录的内容主要是电子文件形成、处理、管理和使用情况，使其管理全程均有真实记录可供查询。这些记录下来的背景信息成为电子文件的著录信息。因此，原来在文件形成、归档之后才开展的著录工作，便向文件形成阶段前移。

电子文件管理系统记录哪些背景信息，由流程设计预先制定的元数据方案决定。一份电子文件涉及计算机处理的背景信息是大量的，日常工作的输出结果也浩如烟海。只有那些与电子文件有本质上的联系、能够有效地证明形成过程的背景信息才有必要予以记录和保留。因此，元数据方案的制定至关重要，决定了对电子文件有关的诸多信息进行选择与取舍，并且要保证所记录的信息与电子文件内容事实和形成过程具有本质上的联系，也必须保证方案具有客观性、科学性和合法性。目前学术界大对于电子文件成为证据的关联性表示认可。认为只要电子文件及其背景信息的形成是实时的、通过严谨的流程而收集、保存和提取的，一经形成便始终保持最初、最原始的状态，是能够客观地反映电子文件及其记录的事实的本来面貌的。

制定相关法律、法规、标准

首先，必须通过立法确认电子文件的法律凭证作用，说明能够作为法律凭证的电子文件的种类、要求等。其次，通过法律、法规确立我国的电子文件管理国家战略，确认全程管理体制，赋予档案机构全程管理和前端控制的职权。再次，要将国家整体电子公文流程以政策、标准的形式确定下来，成为工作中必须遵守的准则。此外，还有关于电子文件管理系统、背景信息的元数据体系、认证体系的技术标准需要制定。这样，才能确保国家文件、档案管理部门依法管理电子文件，保证档案管理对电子文件形成介入的有效实施。

电子文件法律、法规、标准的制定与电子文件管理实践的发展是互为因果、互相影响的。电子文件管理实践需要立法给予支持，立法也要以电子文件管理实践问题的逐步解决为前提条件，包括：科学、合理的电子档案管理体系和管理制度；足以说明电子文件形成过程的信息记录；电子文件载体和信息的稳定性提高；电子文件加密、认证、签署等信息安全技术的提高和普及应用等。而一旦有明确的电子文件相关立法出台，必将引发政务流程再造，文档管理的重塑等，会对社会各方面产生重大影响。

一般来说，立法都需要一个较长的准备期。一种新记录方式的法律效力确立，需要一定的时间和条件。电子文件问世的时间还不太长，广泛普及也只是近一二十年的事。但由于当前它正以超乎寻常的速度改变着整个社会的记录方式，对其有关法律地位的确立、档案管理对形成的前端介入等问题必须给予足够的关注。南非1996年通过的《国家档案法》赋予该国国家档案馆在文件形成的时候就可以规范所有公共文件的权力。该法提出“电子文件系统”定义，并给予国家档案馆相应的特殊管理权力，明确将一些一般不归国家档案馆管理的文件形成者也划入了国家档案馆的管辖之中——例如国家的安全部门、政府机关的驻外机构和具有保密性质的政府机关。⑦目前，美国、加拿大、瑞典、英国、澳大利亚、新西兰、芬兰、丹麦、荷兰、韩国、意大利、德国等国均通过制定档案法、文件法、信息管理政策等，授权国家档案馆负责国家公共文件的全程管理规划、标准制定，以及文件档案管理规章与规范的实施情况监督和指导。⑧对于我国来说，制定相关法律、法规、标准是当前迫在眉睫的事情，必须引起国家立法部门的重视。

注释

①冯惠玲等，《电子文件管理国家战略》，北京：中国人民大学出版社，2011

②冯惠玲等，电子文件管理国家战略刍议，《档案学通讯》，2006，（3）

③国家档案局，《第十四届国际档案大会论文集》，北京：中国档案出版社，2002

④吴宝康，“文件生命周期理论”问题引起的若干思考，《档案学通讯》，1993，（1）

⑤冯惠玲、赵国俊等，《中国电子文件管理：问题与对策》，北京：中国人民大学出版社，2009

⑥赵屹，保存即归档——适合电子公文生命周期规律的全程管理模式构想，《档案与建设》，2010，（6）

⑦国家档案局，《第十四届国际档案大会论文集》，北京：中国档案出版社，2002

⑧冯惠玲、赵国俊等，《中国电子文件管理：问题与对策》，北京：中国人民大学出版社，200